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伊朗核问题的大国博弈及其影响

更新时间: 2019-09-10

  2019年5月以来,海湾地区局势持续紧张。美伊冲突升级是引发海湾地区不稳定的主要根源。而特朗普政府在伊朗问题上重新回归强硬路线,单方面退出伊朗核问题全面协议,并对伊采取“极限施压”,则是美伊关系再度恶化的根本原因。伊朗核问题已取代叙利亚战争等地区热点问题重新成为中东地区焦点。

  20世纪50年代,伊朗开启核能源开发活动,并在当时得到了美国及德国的技术支持。1979年伊朗伊斯兰革命后,随着美伊关系由盟友转向敌对,美国对伊朗核发展计划的态度发生逆转。冷战结束后,伊朗重启核计划,引发美国强烈关注,伊朗核问题随之浮出水面。伊朗核问题虽是国际核不扩散的重要议题之一,但本质上是美伊关系问题。2001年“9·11”事件发生后,伊朗问题及其连带的大规模杀伤性武器问题在美国国家安全战略中的地位持续抬升,伊朗核问题开始上升为美伊关系中的主要矛盾。围绕核问题,近20年来美伊持续展开激烈交锋。美国以防止核扩散为由,对伊实施全方位制裁,甚至以动用武力相威胁。小布什政府时期,美国更是向伊发出了政权更迭的威胁。2003年,在英、法、德三国外长斡旋调解下,伊朗宣布暂停铀浓缩活动并正式签署《不扩散核武器条约》附加议定书。但随着2005年伊朗强硬派人士内贾德就任总统,伊朗宣布重启浓缩铀计划,并在离心机研制和生产、高丰度浓缩铀提炼、完整核燃料循环系统建设等方面不断取得突破性进展。作为回应,美国进一步对伊采取强硬政策。2006—2014年间,美国推动联合国安全理事会接连通过10个涉伊朗核问题决议,加大对伊制裁。此间,受伊朗核问题影响,中东地区局势不稳定性和不确定性成为常态,伊朗核问题愈发成为影响该地区乃至全球稳定的重大安全问题。

  奥巴马连任及鲁哈尼上台为美伊关系缓和提供了契机。2013年1月,时任美国总统奥巴马开启第二任期,加速美国全球战略调整,并积极实施“亚太再平衡”战略。奥巴马决心缓和与伊朗关系,加速伊朗核问题谈判,希望借此摆脱“中东泥潭”,以便全力聚焦中国及亚太地区。同年6月,温和派教士鲁哈尼当选伊朗总统。为摆脱因长期遭受制裁而导致的经济困境,鲁哈尼希望改善与西方关系。在此背景下,伊朗核谈判重启。2015年7月,伊朗核问题全面协议(JCPOA)达成。同年10月,协议正式生效。联合国安理会随之通过决议核准了该协议,并同意取消对伊制裁。随着伊朗核问题全面协议的达成,美伊关系实现转圜,并推动了中东地区局势的缓和,这标志着困扰地区多年的伊朗核问题终于告一段落。伊朗核问题全面协议的达成不仅有力维护了国际核不扩散体系,而且在维护中东地区安全历史进程中也是一个重要的里程碑事件。伊朗核问题全面协议是多边主义重要成果,是通过政治外交手段解决地区和国际热点的典范。为此,伊朗核问题全面协议受到了国际社会的普遍欢迎和支持。

  然而,2017年1月美国总统特朗普上台后,伊朗核问题再度升温,导致中东地区局势重趋紧张。特朗普及其核心安全团队具有强烈反伊情结和意识形态,对奥巴马的伊朗政策持完全否定态度,批评伊朗核问题全面协议是“史上最糟糕协议”,主张对伊采取强硬政策。2018年5月8日,特朗普宣布退出伊朗核问题全面协议。之后,特朗普政府接连加码对伊制裁。同年8月,美国重启在金融、金属、矿产、汽车等非能源领域的对伊制裁措施。11月,美国又重启在能源和银行等领域的对伊制裁,从而全面恢复了对伊制裁。2019年4月,美国宣布将伊朗伊斯兰革命卫队列为“恐怖组织”。5月,美国正式对伊实施“零石油出口”制裁,取消石油出口制裁豁免,同时宣布针对伊朗钢铁、铝及铜等金属行业实施制裁。6月,特朗普又下令对伊主要石化企业实施制裁。特朗普在伊朗问题上的立场发生严重倒退,不仅使伊朗核问题重新成为地区焦点,也使中东地区局势再度紧张,使得海湾地区稳定面临严峻考验。

  伊朗作为地区性大国,其内外政策一举一动均对中东地区的安全与稳定有着重要影响。正因如此,伊朗核问题全面协议的达成受到了国际社会普遍欢迎。如今特朗普重拾对伊强硬路线以及单方面退出伊朗核问题全面协议,不仅使美伊关系生变,也给地区国家和国际社会带来严重冲击,引发新一轮的大国利益竞争和地缘政治博弈。

  一是美国方面。奥巴马政府时期,美国对伊朗的政策聚焦核问题,缓和与接触是其主基调。而特朗普政府对伊朗则有一个广泛的议程,核问题只是伊朗问题的组成部分之一,特朗普对伊政策主调是遏制和反制,甚至不排斥政权更迭。特朗普认为,伊朗核问题全面协议存在三大严重缺陷:其一是允许伊保留浓缩铀能力;其二是对协议实施缺乏严格监督;其三是协议15年期满后,国际社会对伊朗的核发展将失去约束。特朗普政府不仅完全拒绝伊朗核发展权利,还提出了伊朗“发展弹道导弹”“搞地区扩张”两大罪状。为迫使伊朗屈服和让步,特朗普政府采取军事恫吓、经济制裁、国际孤立等一系列强硬措施。经济上,加大对伊制裁力度和精准度,尤其是阻断伊朗石油出口,斩断其经济命脉,实行“极限施压”;外交上,联手以色列、沙特和阿联酋等国,组建反伊国际联盟,在叙利亚、也门、伊拉克、黎巴嫩、巴勒斯坦等地对伊实施全面遏制和反击;军事上,向地区增派美军,加强对海湾盟友的军售和军援,筹建维护波斯湾“航行自由”军事联盟,对作为伊地区盟友的武装组织进行军事打击(如黎巴嫩、胡塞武装、什叶派民兵等),并将伊斯兰革命卫队列为“恐怖组织”。但是,特朗普的伊朗政策与其全球战略以及中东政策有着内在的矛盾。从全球战略讲,特朗普不愿在伊朗耗费资源,不愿与伊爆发战争,而是希望聚焦于对付中、俄。从地区看,特朗普秉持战略收缩的中东政策,贸然发动对伊战争将导致美国再陷中东泥潭,这是特朗普不愿看到的,也是其在伊朗击落美无人机事件上放弃动武的主要考虑。伊朗的拒不退让和强势回击,使得当前特朗普政府陷入进退两难境地。不过,出于意识形态、地区利益以及地区盟友的幕后推动,特朗普很难改变其对伊强硬政策。

  二是伊朗方面。对伊朗而言,2015年与奥巴马政府达成协议,既是出于摆脱制裁的需要,也是由于伊朗核问题全面协议各方面条件对其相对有利。该协议不仅允许伊朗和平利用核能,也有助于伊朗与西方世界缓和关系,大幅改善其外部环境。因此,维系伊朗核问题全面协议,继续开展国际经贸能源合作,避免再次受到国际孤立,符合伊朗最大利益。当前伊朗在核问题上的政策目标主要有四点:其一是要避免伊朗核问题全面协议被彻底废弃,并反对协议重谈和将弹道导弹发展、伊朗地区影响力等问题纳入议程;其二是避免与美国爆发大规模军事冲突;其三是继续与欧盟、俄罗斯和中国在维护伊朗核问题全面协议上的合作,竭力打破美国制裁和封锁,避免遭到国际孤立;其四是确保制裁和军事威胁下的政权稳定。为实现上述目标,伊朗正在三管齐下:其一是针锋相对,多方面回击美国制裁和威胁,对美展示力量。在策略上,伊朗力避与美国发生直接军事冲突,不直接打击美国当地驻军,而是选择美国地区盟友作为打击对象,并借助伊地区盟友来实施打击。其二是利用国际社会对继续维护伊朗核问题全面协议的共识以及对协议可能失败的担忧,打伊朗核问题全面协议牌,在外交上孤立美国的同时,逼迫欧盟出台维持经贸能源合作的反制裁措施,如特殊结算机制(SPV)。其三是采取多种措施维护国内稳定,包括大力发展“抵抗经济”,多方寻找规避出口制裁手段,加强与周边国家联系,提升抵御经济制裁的能力。针对美国,伊朗奉行战争边缘政策,既针锋相对与美国对抗,无惧冲突升级,跟美国大打心理战,提高与美国谈判筹码(如击落美军无人机、控制外国商船),又避免与美国爆发直接军事冲突;针对欧盟,伊朗也搞边缘政策,既以废弃伊朗核问题全面协议来对欧盟施压(如宣布暂停履行部分伊朗核问题全面协议),迫使其尽快采取措施,同时又维护伊朗核问题全面协议,努力与欧盟搞好团结。

  三是欧盟方面。欧盟既是参与伊朗核问题谈判的重要一方,也在伊朗有着重要经贸能源利益。更重要的是,在经历利比亚和叙利亚两场战争之后,欧盟对所谓“阿拉伯之春”的激情已经大大消退,现在更担忧中东动荡对其造成的负面影响,比如数百万难民涌入、的兴起与扩散以及由此给欧盟政治和社会带来的冲击。因此,在当前危机中,欧盟的基本政策包括三个方面:其一是反对美国单方面退出伊朗核问题全面协议,主张维护海湾及中东地区稳定。因此与之前相比,欧盟并未一味追随美国对伊施压,其对伊政策独立性凸显。其二是采取积极措施安抚伊朗,打造“贸易往来支持工具”(INSTEX)这一特别结算机制,激励伊朗继续留在伊朗核问题全面协议。其三是与中俄开展合作,共同维护伊朗核问题全面协议,如继续实施阿拉克反应堆改造等。当前,伊朗视欧盟为外交突破重点对象之一,希望借此分化美欧,打破美国对其围堵和制裁,并已取得一定效果。不过,囿于实力,欧盟能在多大程度上敢于对美国叫板并不乐观,欧盟究竟能发挥多大作用还有待观察。从欧盟一再推迟出台INSTEX及推出后一直难以开展实质性运营便可见一斑。此外,在维护伊朗核问题全面协议问题上,欧盟内部虽有较大共识,但在弹道导弹和伊朗地区影响力问题上各成员国并非完全一致,并且受美国影响较大。

  四是俄罗斯方面。俄罗斯在伊朗拥有重要利益。作为近邻,俄罗斯看重伊朗对中亚和高加索地区的影响力,并高度关注伊朗国内稳定。同时,俄伊在政治、军事、经贸和能源等领域有着广泛合作。尤其是在对美斗争上,双方相互给予坚定支持。近年来,俄伊在叙利亚问题上开展了紧密战略协调,共同力挺巴沙尔政权。在伊朗核问题上,俄罗斯支持继续执行伊朗核问题全面协议,批评并反对美国单方面毁约,同时与中国、欧盟积极协调立场。不过,虽然俄罗斯反对美国对伊政策,但一旦美伊发生冲突,俄罗斯恐难如支持叙利亚那般力挺伊朗。因为叙利亚是俄传统盟友,而伊朗并非俄战略盟友,双方更多是一种战略伙伴关系,并且这种战略伙伴关系还不成熟和稳固,彼此间还缺乏信任。对俄罗斯而言,伊朗局势动荡会严重波及自身安全,不符合其利益。不过,美伊关系保持适当紧张却对俄罗斯有利。除了抬升国际油价,助其抢占国际石油出口市场份额外,俄罗斯也可将之作为与西方讨价还价的重要筹码,即在对美欧关系中大打伊朗牌。此外,俄罗斯也可以利用这一地缘政治危机,进一步扩大其在中东地区事务中的影响力。长期以来,俄罗斯一直谋求插足海湾地区。阿富汗战争是苏联试图进入海湾的重大挫败,此后俄罗斯在海湾地区一直难有作为。囿于实力,从海湾战争到伊拉克战争,俄罗斯均未能发挥太大作用。而本次海湾局势持续紧张,海湾地区出现权力真空为俄罗斯提供了重要契机。2019年7月23日,俄罗斯外交部推出《波斯湾安全概念》,彩霸王论坛57976,提出该地区亟需建立新的安全机制,呼吁有关各方改善关系,并要求所有外国军队一律撤出波斯湾。俄罗斯所提方案不仅与美国形成强烈对照,也强化了其作为新的中东政治掮客的形象,显示出俄罗斯不仅能推销自己的议程,还有能力去解决地区问题。

  五是以色列方面。以色列视伊朗为国家安全主要威胁和地区最大敌人。继怂恿美国推翻萨达姆政权后,多年来以色列外交的主要任务之一就是持续渲染伊朗威胁论,推动国际社会遏制和制裁伊朗。小布什时期,以色列的政策取得重要进展。但在奥巴马时期,以色列遭遇严重挫折,美、以在评估伊朗威胁以及应对伊朗核问题策略上发生严重分歧。奥巴马政府不顾以色列反对,执意与伊朗签署核协议,导致两国关系持续紧张。在以色列看来,伊朗核问题全面协议和叙利亚战争不仅为伊朗提供了发展核武器的机会,极大改善了伊朗外部环境,还使得伊朗得以在叙利亚部署军队,打通从德黑兰经巴格达、大马士革到地中海的东西走廊,严重威胁以色列的北翼安全。对以色列而言,当前迫切需要遏制伊朗的上升势头,并解决来自伊朗的三大威胁,即核武器、弹道导弹、伊朗在叙利亚的驻军及伊朗支持的什叶派民兵武装。政权更迭是以色列对伊政策的最高目标。特朗普上台后,美以在伊朗问题上再次合拍,而以色列则视特朗普政府为解决伊朗问题的历史性机遇,必欲最大程度利用之。为实现目标,以色列竭力游说特朗普,并与宿敌沙特联手缔结反伊联盟。与此同时,以色列还多次对伊朗及什叶派民兵武装在叙利亚的目标实施军事打击,并威胁对伊朗采取外科手术式打击。可以说,以色列的策略取得了很大成功。某种程度上,特朗普对伊朗的认知以及对伊政策都是以色列一手塑造的。

  六是沙特方面。沙特与伊朗矛盾日益尖锐是近年来中东地缘政治发展的显著特征,并构成了影响地区稳定的主要威胁源。沙伊矛盾虽有教派、民族等因素,但主要还是地缘政治竞争,其中地区领导权之争是关键。除了伊朗发展核能力外,沙特无法容忍伊朗染指其“后院”也门,无法容忍伊朗与卡塔尔干扰海合会团结,不允许伊朗借“阿拉伯之春”在阿拉伯世界扩张势力。沙特国王萨勒曼延续了阿卜杜拉国王的对伊政策,并强化了与伊朗对抗政策。除推动特朗普政府对伊采取强硬政策外,沙特主动与以色列结盟,积极拉拢俄罗斯以离间俄伊关系,并在叙利亚、也门、伊拉克、巴林、黎巴嫩和卡塔尔等地与伊全面对抗,出兵巴林什叶派叛乱,发动也门战争以打击亲伊朗的胡塞武装,支持叙利亚武装以推翻巴沙尔政权,惩罚卡塔尔,将和黎巴嫩列为“恐怖组织”。在多方阻击伊朗,打击地区亲伊势力,与伊开打代理人战争的同时,沙特还购买数百亿美元先进武器,启动核与弹道导弹发展计划,增强自身军事能力建设,以加强对伊军事威慑。沙特王储穆罕默德甚至公开表示,如美国对伊开战,沙特愿充当先锋。不过,沙特是美以沙三方联盟中最薄弱的一环,也是伊朗重点打击的目标。囿于国力以及受困于也门军事冲突,沙特是否有能力充当这一先锋值得怀疑。

  当前围绕伊朗问题,国际社会形成了美伊两个主角、多元参与的博弈格局。博弈主要在三条战线展开:一是美国与伊朗之间的对抗;二是美国与欧盟、俄罗斯、中国之间围绕伊朗核问题全面协议存废的博弈;三是以色列、沙特及其地区盟友与伊朗之间的地区博弈。这场博弈形成了三大基本阵营:伊朗,美国、以色列和沙特,欧盟、俄罗斯和中国。由于各国间利益交错和关系复杂,三条战线、各个阵营之间并非壁垒清晰。美、以、沙虽未在形式上建立三国同盟,但事实上这一联盟已经存在。特朗普政府竭力推动的“中东战略联盟”实际上就是一个反伊联盟。欧盟、俄罗斯和中国三方在维护伊朗核问题全面协议上存在共识,但在广泛的伊朗问题上又不乏分歧,该“国际统一战线”相对较为脆弱。除上述提及的各方外,印度、日本和土耳其三国所扮演的角色也引人瞩目。2019年6月,日本首相安倍赴德黑兰斡旋,虽无功而返,但也显示出日本对海湾事务的高度热心。借海湾局势紧张,印度首次派出两艘军舰赴海湾地区护航,背后实际上蕴藏着印度在该地区的战略雄心。

  与此前围绕伊朗核问题全面协议的博弈相比,新一轮大国博弈呈现出新特征:一是参与主体更加多元,包括以色列、沙特、阿联酋、印度和日本等国的加入。表面上看,这与海湾地区的战略重要性,尤其是能源安全相关,但实际上凸显了该地区的权力真空危机,地缘政治竞争意味愈浓。二是议题发生变迁。先前核心议题是伊朗核问题,而本次议题则包括核问题、弹道导弹、伊朗的地区影响力三大议题,是否遏制伊朗的崛起成为议题的关键。三是阵营发生转换。在上一轮博弈中,大国在伊朗核问题谈判中形成了“6+1”机制(中、美、俄、英、法、德六国+伊朗),而本次博弈则演变为中、俄、欧、伊与美国在对待伊朗核问题全面协议上存在立场分歧,由伊朗的“相对孤立”转变为美国在某种程度上的“相对孤立”。

  域内外大国围绕伊朗问题的博弈使伊朗问题更加复杂化,加大了伊朗核问题解决的难度,也使得地区局势持续紧张,地缘政治竞争加剧。首先,美国采取“极限施压”政策,并联合地区盟友加紧对伊围追堵截,导致矛盾激化,美伊双方爆发直接军事冲突的风险增大。虽然特朗普明确表示不寻求伊朗政权更迭,也无意对伊发动大规模战争,但双方爆发直接军事冲突的风险难以排除,引爆冲突的不确定因素很多。当前美伊均采取战争边缘政策,双方发生误判导致擦枪走火的概率很高。此外,特朗普是否有能力控制住以色列和沙特也是一个重要的问题。若特朗普有意退缩,不排除以色列单独采取行动,拖美国下水。其次,与之前相比,大国围绕伊朗问题的博弈导致伊朗核问题出现了明显的泛地区化倾向。这不仅体现为诸多地区国家日益卷入伊朗核问题博弈之中,还表现在伊朗核问题日益与广泛的地区议题相关联,比如叙利亚问题的解决、伊朗在叙利亚的军事存在、也门战争、地区性核与弹道导弹竞赛、、巴以问题、海合会分裂等。这或许预示着在解决伊朗核问题时需要考虑一个地区性综合解决方案。最后,围绕伊朗问题的博弈引发海湾地区局势持续紧张,海上航行安全面临严峻挑战。自2019年6月以来,已有十多艘商船遭袭。国际社会对霍尔木兹海峡遭封锁以及海上航行自由与安全的担忧正不断加深。海湾地区不仅面临美伊冲突的风险,也面临伊朗与沙特及其地区盟友发生军事冲突的风险。当前,海湾地区正面临多样化的安全挑战,诸如美伊冲突、沙伊矛盾、沙特与卡塔尔危机、也门战争、、网络战争、大规模杀伤性武器扩散以及美国收缩带来权力真空等。为维护海湾“航行安全”,美国在增兵海湾、武装地区盟友的同时,还积极推动组建海上“航行安全”联盟。除少数国家支持美国提议外,国际社会普遍担心海湾护航行动可能激化矛盾,增大海湾安全风险。针对美国的提议,俄罗斯则提出建立新的海湾集体安全机制。从现实来看,短期内国际社会应该聚焦于缓解美伊冲突;从中长期来看,应考虑将建立一个新的具有公正性和包容性的海湾集体安全机制提上议事日程。

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